SECRETARIA DIRETORIA-GERAL (11) 3292-3256 - sdg@tce.sp.gov.br

Excelência,

Consigno inicialmente que o presente processo foi recepcionado nesta Secretaria-Diretoria Geral na data de 02/06/2022.

Em exame as contas do exercício de 2020 da Prefeitura Municipal de Valinhos, fiscalizadas pela Unidade Regional de Campinas – UR-03, que descreveu as falhas constatadas no tópico conclusivo do relatório inserto no evento 91.61[1]. Os relatórios quadrimestrais se encontram nos eventos 41.15 e 60.20.

A notificação para acompanhamento dos atos processuais e ciência do início dos trabalhos encontra-se nos eventos 41.1, 60.1 e 91.2. O então Prefeito compareceu aos autos, representado por seus advogados, apresentando as justificativas e documentos insertos nos eventos 153.1 a 153.69.

Instada a se manifestar, a ATJ, em sua vertente orçamentária, financeira e patrimonial, entendeu pela emissão de parecer favorável, dado que não vislumbrou questões que, no viés, pudessem comprometer a matéria em análise (Evento 166.1). Assim também entendeu a análise feita sob os aspectos jurídicos (Evento 166.2), ao que foi acompanhada pela Chefia da Pasta, a qual ainda destacou a recomendação de medidas para melhoria no IEG-M e para regularização nas falhas encontradas em relação a recursos humanos e à gestão da dívida ativa (Evento 166.4).

O Ministério Público de Contas opinou pela emissão de parecer desfavorável às contas em exame, destacando os motivos: 1. IEG-M – todos os indicadores setoriais se encontram nos mais baixos patamares do marcador (C e C+); 2. Item A.1.1 – inefetividade do Sistema de Controle Interno, diante das diversas deficiências apontadas pela Fiscalização; 3. Itens A.2, A.2.1, A.2.2 e A.2.4 – deficiências reiteradas no eixo do Planejamento municipal, reveladas pelo i-Planejamento, no âmbito do IEG-M; 4. Item B.1.1 – elevado percentual de alterações orçamentárias, correspondente a 20,89% da despesa inicialmente fixada, não observando orientações deste Tribunal (Comunicados SDG nº 29/2010 e nº 32/2015); 5. Item B.1.6 – pagamento de multas e juros (R$ 223.323,30) decorrente de atraso no pagamento de encargos sociais devidos ao RPPS; 6. Itens B.1.9.1.1 e B.1.9.1.2 – existência de cargos em comissão desprovidos de características de chefia, direção e assessoramento, contrariando o art. 37, II, da CF/1988 e as diretrizes traçadas pela Corte de Contas, bem como requisitos mínimos de escolaridade incompatíveis com o exercício de tais funções, na contramão do que dispõe o Comunicado SDG nº 32/2015 (REINCIDÊNCIA); 7. Itens B.1.9.2, B.1.9.4 e D.3 – precária gestão dos recursos humanos, com destaque para o pagamento usual e excessivo de horas extras, a ausência de apresentação de declarações de bens por alguns servidores municipais e a terceirização de mão de obra na área da saúde; 8. Item B.1.11.2.1 – concessão de reajuste salarial em contexto de calamidade pública, desatendendo ao disposto no art. 8º, I, da Lei Complementar nº 173/2020; 9. Item B.1.11.2.2 – gastos liquidados com publicidade institucional até 15 de agosto de 2020 superiores à média dos dois primeiros quadrimestres dos três últimos exercícios financeiros, violando o disposto no inciso VII do §3º do art. 1º da Emenda Constitucional nº 107/2020; 10.Item B.3.2 – ausência de Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros em todos os prédios utilizados pela Prefeitura, em violação à Lei Complementar Estadual nº 1.257/2015 e ao Decreto Estadual nº 63.911/2018; 11.Itens C.1 e C.2 – ineficiente gestão da rede pública municipal de ensino, com destaque para o déficit de vagas nas creches municipais, em ofensa às diretrizes traçadas pela Constituição Federal (art. 6º, caput, c/c art. 208, IV), além de demais falhas arroladas no bojo do i-Educ, no âmbito do IEG-M/TCESP (REINCIDÊNCIA); e 12.Item D.2 – oferta irregular do serviço público de saúde local, tendo em vista a nota insuficiente do iSaúde, do IEG-M/TCESP. Pugnou o d.MPC, ademais, pela adoção de providências em relação a outros apontamentos realizados (Evento 177.1).

É o relatório. Manifesto-me em atendimento ao Despacho contido no evento 182.1.

Preliminarmente, destaco que os últimos exercícios das contas da Prefeitura Municipal de Valinhos mereceram os seguintes pareceres:

Excelência, verifico que os elementos de instrução demonstraram superávit orçamentário da ordem de 8,17%, percentual de investimentos de 2,85% e resultados financeiro, econômicos e patrimonial positivos. Houve o devido repasses de duodécimos ao legislativo municipal e a despesa de pessoal atendeu aos limites estatuídos na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. O município observou o piso de aplicação no Ensino (25,79%), aplicou a totalidade dos recursos do FUNDEB no exercício e, na saúde, houve a aplicação de 26,29%. As análises automáticas não identificaram descumprimentos aos limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, quanto à Dívida Consolidada Líquida, Concessões de Garantias e Operações de Crédito, inclusive por Antecipação de Receita Orçamentária – ARO. Ademais, dispõe o município de Certificado de Regularidade Previdenciária – CRP. Igualmente em boa ordem os precatórios no exercício.

Diversas falhas apontadas pela Fiscalização podem, em meu sentir, ser relevadas, como as relativas à atualização de cadastro do IPTU e à declaração de bens dos servidores, em face das medidas noticiadas em justificativas. As alterações orçamentárias da ordem de 20,89% merecem exortação, dado que em 2019 houve similar patamar (20,18%) e a matéria foi alvo de advertências. No vetor, relevável também a previsão de abertura de créditos suplementares de 10% na LOA, à vista das justificativas apresentadas. Sobre a complementação da aposentadoria, acompanho o d.MPC no sentido de que, em sendo a questão decidida como constitucional pelo Supremo Tribunal Federal, não há falar em irregularidade nesta Corte.

O Controle Interno da Prefeitura, apesar de formalizado, carece de aprimoramentos, assim como as peças de planejamento, passíveis de melhorias em estipulação de metas objetivas – o que foi reconhecido pelo ex-Prefeito em justificativas. Em 2019, houve advertências nesse sentido, sendo a questão alvo de comentários também em 2018 e de recomendações em 2016. As pendências em relação aos adiantamentos, em meu sentir, podem ser objeto de verificação nas inspeções dos próximos exercícios.

As horas extras, mostrou a Fiscalização, perpassam os aspectos decorrentes da pandemia de Covid-19. Relembro que já em 2019 advertiu o relator para que o Executivo verificasse “a real necessidade de realização de elevado número de horas extras pelos servidores, evitando que esta excepcionalidade se torne rotineira”. Em 2020, a questão foi inclusive alvo de apontamentos pelo controle interno da Prefeitura – e, pela Fiscalização, ao anotar que o Executivo não tomou qualquer medida diante do alertado. No entanto, tendo em vista que, de fato, o cenário que se performou foi por demais atípico, parece-me que a falha possa ser, excepcionalmente, relevada, sem prejuízo da necessária determinação de correção.

Avançando, entendo que, apesar do cenário fiscal que se verifica no município e das incorreções passíveis de relevação, diversas são as falhas que denotam que a gestão se afastou da necessária efetividade que dela se espera.

De início, pondero sobre a questão dos encargos sociais. Ainda que recolhidos inteiramente no exercício, foi apurada a incidência de multa e juros no valor de R$ 223.323,30 ao Instituto de Previdência Social dos Servidores Municipais de Valinhos – VALIPREV. Alegou o ex-Prefeito que tal não seria dano ao erário, posto que o dinheiro seria revertido à administração indireta e, portanto, aos cofres públicos - argumento que não merece prosperar. A orçamentação do Executivo possui suas frentes de atuação, que não se confundem com o necessário recolhimento de encargos, obrigação tributária autônoma e coercitiva ao ente. Ademais, questiono-me sobre a opção de não pagamento das competências como medida de contenção de despesas, como alegado em justificativas, tendo em vista os resultados altamente positivos no exercício.

Os aspectos relativos a despesas de pessoal da Prefeitura apresentaram diversas nuanças passíveis de questionamento. A declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 5.629/2018, antes de justificativa (reiteradamente usada para tentar sanar os desacertos), parece-me ratificar os apontamentos feitos ao longo dos anos quanto à necessidade de melhoria no vetor.

Claro é que, diante de tal declaração, ainda que com modulação de efeitos ex nunc, o gestor se vê diante de impasses não programados. No entanto, noto que a incorreção do quadro foi alvo de determinação em 2016 e, em 2018 (ano da lei julgada inconstitucional), pontuou o relator, apesar de emitir parecer favorável, que a “regularização dos cargos em comissão do quadro de pessoal deve(ria) ser implementada por completo, conforme a legislação constitucional a respeito, o que advirto de imediato”. Também em 2019 houve a recomendação de que a Origem reavaliasse “seu quadro funcional, atentando, em relação aos cargos em comissão, para o disposto no artigo 37, V, da Constituição Federal, de modo que suas atribuições efetivamente se caracterizem como de chefia, assessoramento ou direção”. No entanto, reconheço que este último julgado é posterior ao exercício examinado, mas não deixo de pontuar que tratou de questões ora em debate.

Diversos são os apontamentos no setor, que não se resumem a somente o montante de comissionados – e suas respectivas atribuições. Como mostrou a Fiscalização, variadas são as contratações na área da saúde por meio de ajustes e aditivos ao longo dos anos, havendo à época, no entanto, concurso sem a validade expirada. Destacou, ademais, a presença de “29 cargos vagos de médico clínico geral, 27 cargos vagos de médico ginecologista, 09 cargos vagos de médico ortopedista, 60 cargos vagos de médico pediatra, 02 cargos vagos de enfermeiro e 18 cargos vagos de técnico em enfermagem”. Além disso, compulsando os autos de 2020 (TC 007325.989.20-0), notei que incorreções no Quadro seguem sendo alvo de apontamentos pela Fiscalização – principalmente em relação aos comissionados.

O montante do pagamento de gratificações a esses servidores (comissionados), assim como o valor de Dívida Ativa executada no exercício, sequer foi apresentado à Fiscalização. Apesar de apresentar alegações sobre o ponto, a justificativa não demonstra os totais de tais setores (trazendo somente a relação de protestos efetuados). A agravar o quadro a concessão de reajuste salarial no ano de 2020 em 04/06/2020 (retroagindo seus efeitos a partir de 1º05/2020), período no qual vigente a LC 173/2020. Nesse sentido, assim como venho me manifestando, relembro que a questão foi amplamente debatida aqui nesta Corte – Consulta nos autos do TC 016605.989.20 (e outros), no qual houve o seguinte entendimento:

Com a publicação e vigência da Lei Complementar 173/2020 em 28 de maio de 2020, questiona-se se o artigo 8º da referida lei veda a concessão da Revisão Geral Anual aos servidores públicos? RESPOSTA: Sim. Ressalvadas as hipóteses descritas no Art. 8º, inciso I, “in fine”, a concessão de Revisão Geral Anual está vedada até 31/12/2021. [g.n.]

Ratifica esse entendimento decisão monocrática preferida pelo Ministro Alexandre de Moraes nos autos da Reclamação 48.538/PR[10]. Nessa, questionava-se Acórdão exarado em consulta na Corte de Contas Paranaense que compreendera que a vedação contida na LC 173/2020 (art. 8º, I) não impossibilitaria a concessão da revisão anual ao funcionalismo público (argumento defendido em justificativas). Considerou o relator que tal posicionamento do TCE-PR afrontaria a decisão do Supremo Tribunal Federal (nas ADIs supramencionadas), determinando a cassação dos atos reclamados e, por via de consequência, novo proferimento substitutivo. Trago excerto do dispositivo: 

A autoridade reclamada, na apreciação do Processo de Consulta 447.230/2020, decidiu que a Lei Complementar Federal 173/2020 não é óbice para a concessão da revisão geral da remuneração. Dessa forma, a autoridade reclamada acabou por realizar uma peculiar interpretação conforme à constituição de norma já declarada constitucional por esta CORTE em ação concentrada, o que se mostra incomum e indevido. Assim, diante do reconhecimento da constitucionalidade por este SUPREMO quanto à norma em discussão, destaque-se a “impossibilidade, na espécie, de se dar interpretação conforme a Constituição, pois essa técnica só e utilizável quando a norma impugnada admite, dentre as varias interpretações possíveis, uma que a compatibilize com a Carta Magna, e não quando o sentido da norma é unívoco, como sucede no caso presente” (ADI 1344 MC, Rel. Min. MOREIRA ALVES, Tribunal Pleno, julgado em 18/12/1995). Não obstante um processo de consulta se distingua de um ato concreto que determine a revisão dos vencimentos de servidores nos termos do art. 37, X, CF, na prática, a autorização geral dada pelo Tribunal de Contas do Paraná, em prejulgamento da tese, interpretando o alcance do artigo 8º, I, da LC 173/2020, em princípio, violaria o decidido na ações constitucionais paradigmáticas, principalmente se se considerar o caráter normativo e vinculante da resposta nos procedimentos de consulta. A consequência prática disso, no meu entendimento, poderia acarretar em um sem número de atos no âmbito estadual fixando a correção anual das remunerações dos servidores, em contrariedade ao precedente firmado nas ADIs 6.450 e 6.525, prejudicando justamente o equilíbrio fiscal esperado com a proposição legislativa. Trata-se, pois, de interpretação que esvazia por completo o intuito legislativo, qual seja: a busca pelo equilíbrio fiscal para combater a pandemia da COVID-19. Diante do exposto, com base no art. 161, parágrafo único, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, JULGO PROCEDENTE o pedido, de forma que sejam cassados os atos reclamados (TCE Acórdãos 447230/20 e 96972/21) e DETERMINO, por consequência, que outros sejam proferidos, em observância às ADIs 6.450 e 6.525.

Quanto aos aspectos qualitativos da gestão, de se notar que o município apresentou queda brusca na efetividade da gestão, caindo, no índice geral, de B para C:

À exceção do índice na Educação, que teve aumento para C+, e do índice na saúde, que se manteve em C+, todos os demais índices apresentaram queda, inclusive de B+ para C (como cidade e i-Gov TI). Afirmou o ex-Prefeito que houve falhas na validação, de modo que os dados não seriam fidedignos. No entanto, à exceção de alguns documentos na área ambiental e na área de cidades, muitas das alegações vieram desacompanhadas da devida comprovação. Noutras delas, a justificativa apresentada foi a de que seriam ‘falhas formais’.

Noto, no entanto, que a falta de Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros foi uma ‘constante’ nos autos – ausente em todos os imóveis ocupados pela Prefeitura, em todas as unidades de saúde e em alguns estabelecimentos de ensino. Quanto ao i-Educ, interessante notar que, como mostrou a Fiscalização, há reincidência no “descumprimento das recomendações exaradas por esta Egrégia Corte de Contas, em relação à demanda reprimida de vagas em creches municipais”. Houve descumprimento do piso nacional mínimo do magistério público da educação básica para o exercício de 2020 e não houve implementação do serviço de psicologia educacional e de serviço social na rede pública escolar.

Conquanto as justificativas apresentadas, o cenário todavia se revela insatisfatório. Trago, nesse sentido, voto esposado em recente decisão nesta Corte, considerando a queda no índice, aliada a outros pontos, ensejadora de parecer desfavorável – TC 002744.989.20-3[6]:

Além disso, a avaliação da gestão municipal não pode prescindir da análise de aspectos de natureza operacional, vale dizer, da apuração tanto dos resultados efetivos alcançados pelas políticas públicas, quanto da disponibilidade dos insumos indispensáveis à qualificação da atividade administrativa — exame que é feito, no âmbito desta Corte de Contas, por meio do Índice de Efetividade da Gestão Municipal – IEGM. E sob essa ótica, o que se verificou foi que os resultados favoráveis dos indicadores econômico-financeiros não repercutiram no aumento da qualidade das políticas públicas municipais. Ao contrário, Barbosa obteve no exercício em exame o conceito geral C, a menor faixa de desempenho instituída pelo índice, que designa gestões com “baixo nível de adequação”, decaindo um patamar em relação ao exercício anterior (C+), a demonstrar o afastamento dos padrões que qualificam grande parte dos aspectos abordados pelo instrumento [...] Essa baixa efetividade das políticas públicas, o descumprimento da ordem cronológica de pagamentos e os recolhimentos parciais dos requisitórios de baixa monta não permitem, assim, uma avaliação positiva dos presentes demonstrativos.

Diante de tal panorama, manifesto-me pela emissão de parecer desfavorável à aprovação destas contas, sem prejuízo das recomendações e determinações sugeridas.

À elevada consideração de Vossa Excelência.

SDG, em 9 de junho de 2022.

SÉRGIO CIQUERA ROSSI

SECRETÁRIO-DIRETOR GERAL